广东观音山:森林文化旅游样本的生态之痛

广东观音山:森林文化旅游样本的生态之痛

 

  20多年前,地处广东东莞的观音山只是一座默默无闻、名不见经传的荒山。20多年后,观音山早已焕然一新,这里风景如画,人文景观与自然景观交相辉映。

  实际上,观音山砥砺奋进20多年来,建成了国内首家民营国家级森林公园,跻身国家AAAA级旅游景区,领跑南粤生态文化旅游,持续一枝独秀。

  广东省林业局相关负责人表示,森林旅游活动蓬勃开展,以森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园等自然公园为主体的森林旅游发展体系已初步构建成形,一批“森林+”新业态旅游线路不断推出。

  纵观观音山公园的发展史,凸显着企业家勇于担当、敢于创新、追求卓越、全面发展的精神情怀。在传递旅游产业正能量方面,这恰似一曲激荡高昂、令人心潮澎湃的赞歌。然而,剥去表象人们会发现,观音山公园守护绿水青山、捍卫生态文明的艰辛故事、坎坷的心路历程令人触动。目前,观音山公园仍存在多种违建项目破坏生态环境的问题亟待解决,公园长足发展面临诸多困境,森林文化旅游样本常年经历着生态之痛。

  生态文化旅游独树一帜

  多年以来,在生态文明建设方面,观音山公园一直走在行业的前列。公园园区18平方公里区域,森林覆盖率达80%以上,成为远近闻名的天然氧吧。园区内群山连绵、林木葱郁,拥有全东莞保护得最好、最完整、最大的原始次生林。同时,空气中负氧离子极高,对改善环境的作用不言而喻。

  走进观音山,层层叠叠的绿色包围着一脉相连的数座秀美山峰。10多座主峰簇拥环绕、互竞姿色,常年云雾缭绕,景色变幻莫测。游客置身其中,顿有清凉之感,惬意无限。

  观音山90%以上的区域几乎无人涉足,基本保持着原有的地貌和植被。据专家考证,这里动植物资源丰富。园内现有1000多种植物,有兽类、飞鸟类、甲壳类、昆虫类等300多种动物。

  另外,观音山公园还用生态文明促进公园的增长方式转变。2003年1月11日,公园成立了世界上首家古树博物馆,提高了人们保护环境与探知古环境、古气候的意识。

  2007年2月,原国家林业局发文称赞观音山公园是全国的一个样板。一个月后,观音山公园董事长黄淦波作为特邀代表参加了全国政协十届五次会议,把保护森林与加强生态文明建设的呼声带进了北京人民大会堂。

  有关专家认为,观音山公园生态文明的建设事迹在全国范围内具有典型意义。具体来讲,观音山公园正承载着工业化进程中生态环境的修复功能,既符合绿色发展的主流趋势,又提升了公园本身的社会价值。

  文化是推动社会向前发展的动力,旅游产业同样需要文化的强力支撑。建园之初,黄淦波就为观音山公园贴上了文化旅游的标签,并借助文化活动、文学创作等弘扬了观音山深厚的文化底蕴。通过文化的碰撞与互动,观音山公园的民族性、艺术性、神秘性和多样性展现得淋漓尽致,成为文化旅游景区的样板。

  观音山公园每年推出近百场丰富多样的文化旅游活动,主要围绕佛教文化、健康文化、姻缘文化、公益文化、传统文化等系列文化主题展开深挖。“中国东莞观音山健康文化节”已经成为旅游界的特色文化品牌,促进了观音山旅游品牌的升级换代。

  实际上,观音山公园的文化旅游活动异彩纷呈、全面开花。观音山诗歌节、书法艺术大展、中国作家高峰论坛、观音山游记征文、观音山徒步祈福节、观音山佛教音乐会、万人相亲会等文化活动,源源不断地为游客提供了丰富的文化旅游大餐。

  观音山公园的未来版图中,文化和健康将成为品牌定位的发展方向。黄淦波表示,观音山公园将不断培育新的文化旅游经济增长极,以幸福旅游推动幸福广东建设为宗旨,为提升东莞文化旅游形象、繁荣文化旅游事业做出新贡献。

  “重点电力项目”未批先建?

  据《经济参考报》2013年报道,站在观音山公园的观光公路上,抬头望去,在不到100米的地方,6组高压线依次排开,宛如“五线谱”。

  距这6组高压线不远处有4个刚建成的新塔基,塔基周围裸露的黄土十分醒目。这4个新塔基属于南方电网旗下东莞供电局的两个电力项目,是在未获得林地使用审批手续的情况下由东莞供电局强行建设的,被指未批先建。

  吉祥路是通向观音山公园核心景点“观音像”的必经之路,这条路的上方却布满了高压线。“这6组高压线有5组都是东莞供电局在我经营管理期间违规强制架设的。”黄淦波说。

  旧愁未去又添新忧。观音山公园内的4个已建成新塔基也困扰着黄淦波。2011年10月14日东莞供电局发给观音山公园的《关于协助观音山国家森林公园内送电线路工程施工的函》称,220千伏东莞至角布双回送电线路工程和110千伏鹿窝输变电配套线路工程的GN16和P3、P4杆塔处于观音山公园管理范围内,上述3基杆塔距离公园内观光公路较近,因需运输材料、设施,望公园方协助。黄淦波说,东莞供电局的这两个穿越观音山公园的项目属于未批先建。

  在国家级森林公园“动土”是有严格规定的。2013年7月3日,广东省林业局在给广东电网公司《关于观音山森林公园内电网建设问题的复函》中称,东莞电力局两个电力项目需新征占用观音山国家森林公园的林地,按照原国家林业局的有关规定,征占用国家森林公园的林地需征得观音山公园同意后报原国家林业局审批。

  黄淦波表示,公园管理方自始至终都对影响、破坏国家森林公园景观的建设项目持保留态度,东莞供电局没经过他们同意就开始施工。按照规定,公园的同意是其办理占用、征用或者转让手续的前提,没有公园的同意,东莞供电局虽然取得了相关手续,但也涉嫌虚假申报。

  220千伏东莞至角布双回送电线路工程及110千伏鹿窝输变电配套线路工程位于观音山公园境内的杆塔进展如何?该项目的施工是否经过了观音山森林公园的同意?是否经过了国家林业局国家森林公园管理办公室的批准?是否已办理林地征用手续?就以上问题,东莞供电局方面回复称,森林公园内的在建线路已经东莞市相关政府部门评审同意,并征得了线路所在地的规划部门及相关社区居民委员会同意,同时亦先后取得了项目工程核准手续、水土保持方案和项目环境影响评估的同意批复。

  “在林地进行的任何建设项目都要经过林业部门审批,220千伏东莞至角布双回送电线路工程、110千伏鹿窝输变电配套线路工程这两个项目还没有获得国家森林公园管理办公室的同意。”东莞市林业局总工程师说。他表示,按照程序,东莞市林业局接到东莞供电局的材料后才能上报广东省林业局,广东省林业局再报请国家森林公园管理办公室批准。但是,因观音山公园方面不同意施工,东莞供电局还没有向东莞林业局提交材料。

  黄淦波表示,按照国家森林公园管理办公室批复的总体规划,仙泉水库周边将建设游客服务区、应急场所等,而密密麻麻的高压线却使这些规划“流产”了。

  观音山公园负责人表示,公园核心区屹立的高压线不仅破坏了景区整体美观,而且还产生了一些安全隐患,并会成为未来公园打造全域旅游小镇的拦路虎。观音山公园多次向有关部门反映问题,希望改迁路线,但没有回音。

  管不住的“重点电力项目”

  据《法治周末》2018年报道,“公园内的高压电网整天让我们提心吊胆,除了火灾隐患,还给游客带来危险。”黄淦波对记者说。他表示,高压电网也影响了森林公园的升级发展,根据广东省林业局批准的2007年观音山森林公园总体规划,公园内准备投资建设森林科普休闲区、仙泉水库观光缆车、承露台观光索道和大尖峰森林活动区等诸多项目,但由于这些高压电网,都无法按规划实施。

  穿越观音山景区的共有7组高压线路。黄淦波告诉记者,其中两组是森林公园成立以前就有的,剩下的5条高压线于2014年前陆续建成投运。2017年,经过申请政府信息公开,发现大多未办理环保和林业准建手续,属于违法建设。

  在黄淦波的案头,放着一叠厚厚的《关于政府信息公开的答复》,主要来自林业、环保和发改局等政府部门,其中针对高压电网的有20多份。

  原来并不知道这些电网的投资管理方具体是谁,观音山森林公园开发有限公司(以下简称观音山开发公司)根据高压线塔上的项目牌,通过政府信息公开,发现这些高压电网分别属于广东电网、东莞市供电局、东莞深能源樟洋电力有限公司(以下简称樟洋电力)和广东粤港供水有限公司。

  根据《中华人民共和国森林法》,森林、林木、林地所有者和使用者的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯,各项建设工程应当不占或少占林地,必须占用或者征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,再依照法律办理其他手续。

  2005年原国家林业局森林公园管理办公室发布《关于办理占用征用国家级森林公园林地证明材料有关事项的通知》,明确“占用征用国家森林公园林地的条件必须是符合森林公园总体规划和发展的项目”,建设单位组织申请材料,报省级林业管理部门审核,申请材料应当包含“森林公园管理机构关于建设项目对森林风景资源、生态系统、景区环境等造成影响的说明及是否同意的意见”。

  那么,这些高压电网的建设是否遵循了有关法律法规及管理部门的规定呢?

  据报道,广东省林业局发给广东电网公司的公函,题目是《关于观音山森林公园内电网建设问题的复函》(以下简称复函),时间为2013年7月3日,文件号“粤林复函(2013)263号”。

  当时因为架设高压电网,受到观音山公园方面的阻拦,广东省林业局的这份公函代表了上级林业主管部门的态度。记者看到,复函承认正在建设的两条高压线路是“广东省重点电网工程建设项目”,表示支持该项目建设,“但项目建设应以不占或少占用国家森林公园的林地,避免或者减少对森林景观、生态以及旅游活动的影响为原则”。

  复函表示,按照原国家林业局的有关规定,征占用国家森林公园的林地,需征得园方同意后报原国家林业局审批,因此,建议其继续积极与观音山公园沟通协商,争取理解和支持。

  由于两条线路都是高压输变电线路,穿越森林公园核心区将会给游客带来较大的安全隐患,因此,“我厅建议贵公司对该输变电线路走向进行必要调整,避开森林公园或从公园边缘经过”。

  然而,广东省林业局的这份公函未能改变供电部门的规划和线路走向。黄淦波说,尽管观音山公园不同意,“他们来了很多人强行施工,我们不敢阻拦,眼睁睁地看着施工完成”。

  2017年5月,观音山开发公司曾向东莞市林业局申请政府信息公开,询问园内高压线路有无依法办理林业手续,该局统一回复:“至今没有收到相关高压线路办理使用林地手续和林木采伐的申请材料。”

  13年后的环保处罚

  观音山开发公司申请政府信息公开时,致函最多的是东莞市环保局和广东省环保厅。记者看到,就森林公园内高压线路,两级环保部门多称“我局(厅)未受理该项目环评申请,故无该项目环评资料”。

  2003年9月1日起实行的《中华人民共和国环境影响评价法》,在第二十五条明确规定:“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的,建设单位不得开工建设。”

  掌握高压线路未批擅建的证据后,观音山开发公司向东莞市环保局寄去《查处环境违法行为申请书》,请求环保部门依法履行法定职责,查处上述项目的环境违法行为。

  2017年7月28日,东莞市环保局致函观音山开发公司,题目为《关于樟木头镇森林公园输变电线路项目违法建设并投运的举报事项办理情况答复函》。

  答复函称,属于供电部门管理的高压线路投产时未履行相关环保手续,均于2015年1月1日前投产,根据原国家环保部等上级部门“关于环保违法违规建设项目清理整顿”的文件要求,符合“清理整顿”的范畴。

  该函表明,“广东粤港供水有限公司的110千伏金太线,属东深供水改造工程,由于该项目投运时间久远,正在进一步核实该线路的环评保护材料,确实发现违环境法行为的,将依法处理。”

  樟洋电力的两组高压电路已经于2005年投产,环保局据初步核查尚未履行相关环保手续,对此将依法进行处理。

  2018年10月22日,距答复函已经过去一年多时间,《法治周末》记者曾到东莞市环保局了解后续查处情况。10月25日,就相关问题,法治周末报社又致函东莞市环保局。11月9日,东莞市环保局回复法治周末报社称,针对排查出的输变电违法违规项目,广东电网东莞供电局委托有资质的环评单位已经编制完成了环评报告,经我局勘察、审查,认为其可以满足当前环境保护管理要求,予以备案。

  而对于樟洋电力的两条线路,东莞市环保局称已经做出责令改正和行政处罚决定,对其未批先建的环境违法行为进行了行政处罚,在接受行政处罚的同时,樟洋电力编制完成了环评报告,经过综合研判项目性质及实际环境影响后,依法对该项目作出了审批决定。

  就这样,观音山公园内的环境违法项目,在多年以后变成了环境合法工程。一位长期关注环保问题的北京律师摇头叹息:“给这些具有安全隐患的项目补办手续,迁就放纵了违法行为,是对国家森林公园及游客安全的漠视。”

  樟洋电力是位于樟木头镇樟洋村的一家合资电厂,据报道,东莞市环保局的《行政处罚决定书》作出处罚时间为2018年1月12日。

  该处罚决定书称,“2017年9月29日和10月20日,我局现场检查及调查发现,你单位未依法提交建设项目环境影响评价文件,擅自开工建设,设置了110KV古电甲乙线和110KV古电丙线两条配套送电线路,现场检查时甲乙线正在使用,丙线未使用,上述建设项目投资额为9984393.91元。”

  东莞市环保局认为,樟洋电力的上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款“建设项目的环境影响报告书、报告表,由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批”和第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的,建设单位不得开工建设”的规定。

  依据《中华人民共和国环境影响评价法》,“擅自开工建设的,由县级以上生态环境主管部门责令停止建设,根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额1%以上5%以下的罚款,并可以责令恢复原状”的规定,东莞市环保局决定对你单位处项目总投资额1%的罚款,即99843.94元。

  已经于2005年投产的樟洋电力的两组高压电路,违法建设13年后,在可以责令拆除、恢复原状和罚款投资总额5%到1%之间,环保部门选择了最轻处罚。

  针对观音山公园内的工业项目建设,观音山开发公司曾召开过专家论证会,中国林科院研究员侯元兆在会上说:“观音山已经成为了现代工业设施的场所,不再是一个自然场所,那么密、那么多的高压线经过国家森林公园,根据有关规定,高压线下面不能植树,高压线的经过(密集的高压电网)让观音山完整的生态系统遭到破坏。”

  因拒绝高压线工程在公园内施工,观音山公园曾被当地供电部门纳入错峰限电对象。公园本身不是耗电量大的单位,所需电力主要是保障正常的照明及旅游配套服务。错峰用电导致了观音山几百名员工无法正常用餐,而同属一个地域片区和服务行业的其他景点及酒店、零售企业均未被限电,唯独观音山公园被纳入了错峰限电对象。

  观音山公园作为重要的景区,每年接待超百万名游客,但景区仅有山脚下的门楼至慈云阁办公楼区域才有基本电力保障,大部分旅游景点区域没有电力供应。因为电力不足、电力保障脆弱制约着公园的正常发展。

  中国政法大学民商经济法学院教授席志国指出,公园需要供电,根据电力法和实施细则,规定非常清晰,现在的民法典也规定得非常清晰,向社会公众供电,不得拒绝用电人合理的订立合同要求,电力法也有规定。针对一个森林公园、一个旅游景区,保障旅游景区正常的运营所需要的用电是合理的。这个公园要求供电,应该没有任何问题。有一个是强制缔约义务,只要提出缔约,不用承诺,合同就能成立。如果合同成立,供电局停止供电就是违约。

  观音山公园方面表示,对上述电力项目存在的相关问题,公司已通过司法途径予以解决,不管付出多大代价,将捍卫生态文明建设事业进行到底。

  千亩林地被毁举报无果

  长期以来,观音山公园内的乱砍滥伐、毁林种果现象频发。对此,观音山公园于2014年委托沧州科技事务司法鉴定中心对公园内现有荔枝树的总面积进行鉴定,确定公园范围内至少存在荔枝林13块,共计1085.91亩。

  观音山公园负责人称,自2003年起,观音山公园境内的仙泉水库四周及森林公园正门的两侧区域便开始有村民砍伐森林种植荔枝树的情况。观音山公园内的大规模毁林种果最早发生在2004年。

  根据《东莞观音山森林公园联合开发合同书》第四条联合开发项目中第二条的约定:门楼以内包括飞云山、笔架山、仙宫岭、观音山等在内的山林和原始次生林,即门楼以内的土地都属观音山开发权内。

  观音山公园负责人称,樟木头镇石新社区个别领导暗中支持村民在公园内仙泉水库坝上建立围墙和闸门,使公园投资建设近10公里的佛缘路、青云路因此无法正常通行,观音山公园的护林员无法进入,但偷砍树木、拉果树入园栽种的车辆却畅通无阻。

  另外,在公园开园收取门票不久,园内大和村一村民在公园内仙泉水库上山小路上设卡擅自向游客收费,并且协助游客偷偷进入公园,为砍伐森林、种植果树的人大开方便之门。这种情况愈演愈烈,给公园方面的管护工作带来了诸多不便。

  2009年7月有不明人士在观音山公园青云路附近私自开道,企图盗运林区珍贵木材,被公园的护林员报警处理。2013年、2014年,公园护林员发现多起盗砍树木的现象,肇事者多为附近村民。2015年国庆期间,公园护林员发现在一较为隐蔽的山坳处堆着一些砍伐的原始植被,许多树已经长到了直径20-40厘米。

  公园入口左侧的山坡,该区域占地面积达到数百亩,这里经常有村民前来砍伐林木,并种有荔枝树。林业专家表示,种植果树需要用药灭草,从而造成种植的土地大多裸露,容易引起水土流失。

  观音山公园数次将毁林种植果树等情况以书面、口头形式向各部门反映,但结果令人失望。2015年,面对观音山公园的反映,东莞市林业局认为“历史问题不要再翻旧账”,并称种植荔枝林的地方是村民的自留山,观音山公园没有给过任何经济补偿。

  观音山公园法律顾问称,对于林地保护国家出台了相关法律法规,也明确了打击此类违法犯罪的处理措施以及林业部门的相应责任,但观音山公园内千亩林地被毁种果树,涉事人员并未受到法律的惩罚。

  违法建筑林立致水土流失

  按照森林法和国家森林公园管理条例的规定,未经国家森林公园同意和林业主管部门批准,任何单位和个人不得在国家森林公园内砍伐树木,建造别墅。

  观音山公园负责人称,2009年,石新社区负责人明知道观音山公园已成为国家级森林公园,在未经公园同意和原国家林业局批准的情况下,强行在公园内保安部宿舍旁砍伐近6亩森林,推平山坡约3800平方米,兴建了两幢大型别墅,后来因为水土流失严重导致山体滑坡而搁置。

  除了社区干部带头违建别墅外,多名香港籍人士也在观音山公园内兴建了别墅。香港籍人余某和潘某在观音山公园内的主干道吉祥路两旁分别建造了“名门一号”和“颐雅山房”别墅。

  值得强调的是,以林地类型申请宅基地兴建住宅,是违反法律规定的。未回乡定居的香港籍人士取得东莞农村宅基地的使用权并获得《集体土地建设用地使用证》的合法性也遭到了观音山公园方面的质疑。

  根据规定,空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。观音山公园负责人称,这些规定在石新社区却成了一纸空文。

  实际上,观音山公园的别墅事件早就受到媒体的关注。据2012年7月《新快报》报道,观音山公园内累计发现别墅22幢。按照森林公园管理办法规定,在森林公园内即使修建一条索道也要报省和国家林业部门审批,但作为国家森林公园的4A级景区观音山公园,在此大肆修建别墅为何无人管?

  观音山公园负责人表示,由于景区管理方面并无土地所有权,只有经营权,所以管理上出现了极大困难,“我们曾向有关部门反映过,但反馈说盖别墅是之前就约定了的,可以盖”。

  2012年7月《新快报》报道显示,东莞市林业局办公室负责人表示,观音山问题不是林业部门一个部门能解决的,具体情况牵扯到了当地有关部门、景区管委会及社区。此前,该负责人接受采访时称,广东观音山公园本身先天不足,至今权属不清。他透露,林业局收到的报批规划图报批了附近几个村的规划协议,唯有大佛和石新社区其他项目给了民营企业承包。虽为国家森林公园,林业部门也难以执法,表示“这是历史遗留问题。”

  东莞市国土局表示,经过调查发现,目前已建成别墅22栋,均有用地手续。观音山这个事情很大程度上是历史遗留问题,但是不属于违法。观音山以前都是林地,谁敢乱来?此前,樟木头镇城建办主任表示,自2006年上任起就没有接到过相关文件,也从未审批过观音山的报建手续。

  对此,北京市才良律师事务所律师朱孝顶表示,在国家森林公园建造别墅,违反了森林公园管理办法和土地管理法。他分析,首先,森林公园土地属集体土地所有,根据土地管理法,任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,非本村村民怎么可以拥有土地权限?

  朱孝顶强调,无论是1987年还是1999年土地管理法都明确规定,农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地。这就意味着,即使村民要建房也必须是在预留的建筑用地上,“比如村里的空地可以建造房子,但不能在景区内毁林建房,不能变更林地用途”。

  对于曝光的观音山公园内建造22栋别墅事件,广东省林业局有关负责人在2012年7月表示,已责成东莞市林业部门会同多部门联合开展调查工作。早在观音山公园成为国家森林公园前,园内部分土地产权转让便已经完成,园内的别墅建设不仅与林业部门有关,也涉及国土、规划等部门以及社区和相关承包人。

  对此,中国建设管理与房地产法研究中心执行主任、中华全国律师协会行政法专业委员会执行委员王才亮表示:“园内的部分土地产权转让已经完成,因此园内的别墅建设的说法并不恰当。”他认为,一旦确定观音山景区为林场林地,建造别墅就必须变更土地使用性质,将土地变更为建筑用地,但依照土地管理法有关规定及国务院关于“严格控制土地用途管制”的相关规定,必须要在国土部门备案,国土部门必须要进行严格审查后方可同意。每一处都必须备案,否则就是非法的。必须前往规划部门审批报备后方可施工,否则将视为违规开工。

  豪华坟墓问题悬而未决

  据北青网2017年报道,有游客称在观音山公园内发现有“豪华坟墓”,很煞风景。对此,公园负责人称,这些私建坟墓已存在多年,系当地村民私建,管理人员对村民劝说阻止过,但仍无法制止他们私建坟墓。

  2017年12月3日游客陈女士称,11月底在观音山公园游览时发现,园内水库旁的山体上有一座圆形“豪华坟墓”坐落其间,颇具规模,墓前还放有一大水缸,十分气派。此外,在另一座山头上,还有疑似用石块建成的坟墓群。陈女士认为,在主干道吉祥路上就能看到坟墓,很煞风景。随后,陈女士向景区人员进行了投诉。

  同年12月4日下午,观音山公园负责人表示,突出的“豪华公墓”已存在多年,共有5处,最新的公墓建于清明前后,由当地石新村的村民私建而成。占地规模从50至100平方米不等,其中两个坟墓甚至占地达300平方米。“按照规定,国家森林公园不能私建坟墓,即使是他们申请建坟,我们也不可能批准。”该负责人介绍,近五六年来,有村民在水库边的小路上私自修建铁门,方便村民进入园内。公园管理者在发现后,对村民进行劝说、制止后,都无法阻止村民进园建坟。“希望相关部门能够重视这个现象,取缔不法坟地,追究相关责任人的责任,还观音山公园一个清静。”

  据2018年报道,观音山公园存在“豪华坟墓”的现象被媒体曝光后,东莞市林业局办公室工作人员很快便作出回应:当前正处于前期调查阶段,不能透露太多的具体细节。媒体曝光、监管部门及时回应,看起来工作效率和应对舆论监督的态度都还可圈可点,让人对问题的解决充满了期待,已有了较大的信心。可是“打脸”的是,距相关部门表态要进行“调查”过去一月有余,调查结果如何并未看到公布;至于解决问题的方案和措施,则更是无从谈起。

  有群众发现,近来观音山公园内的“豪华坟墓”不仅毫发无损,而且还用绿色网布铺盖了一层“保护色”。不知道这与媒体曝光以及相关部门的调查是否有直接关系。而从时间节点上来看,也颇为耐人寻味。有了这层“保护色”,问题还会进一步做调查吗,还能得到真正而彻底的解决吗?“豪华坟墓”的存在,无疑是非常严重的问题,试图掩盖问题,性质显然更为恶劣,其背后到底有什么猫腻?

  现如今,面对媒体曝光和群众反映的问题,一些地方、一些单位在回应中都会有“进行调查”“进一步调查”之类的表述。没有调查就没有发言权,调查当然是有必要的。不过,千万不要只是例行公事、说说而已,更不要只是平息舆论、糊弄公众的一种“外交辞令”。相关部门所承诺的“调查”,到底有还是没有?即便由于情况过于复杂尚未有最终结论,那么截至目前到底进展到了什么程度,能否公布一个阶段性的调查报告?“调查”无限期拖延,问题便无限期搁置,不仅难以服众,更损害了相关部门的权威性和公信力。

  防止“正在调查”成为某些地方和单位应对舆论的挡箭牌、推诿扯皮的缓兵计,也应当引起全社会特别是有关部门的足够重视,对其危害性有个清醒认识,并采取措施予以监督和制约。

  公园生态环境法治建设受关注

  2016年9月10日,来自北京大学、清华大学、中国政法大学、中央民族大学、中华环保联合会、中央电视台等专家学者及各界代表齐聚一堂,就广东观音山国家森林公园生态环境法治建设问题进行了学术研讨。

  据了解,此次研讨会坚持“法治、正义、公益性、学术性”的原则,以法律为准绳,为当事各方建言献策,最终目的是改善营商环境,推动法治进步。

  在研讨会上,观音山公园负责人介绍,观音山原是一个村的集体林场。1999年由黄淦波与石新村签订了50年的承包合同,2000年成立了东莞市观音山森林公园开发有限公司。2005年,该公园被国家林业部门批准成立为国家级森林公园,并正式命名为广东观音山国家森林公园,2010年被评为国家4A级旅游景区。多年来,公园先后获评“中国十佳休闲景区”等称号,并入选“广东省服务业100强”。

  观音山公园法律顾问表示,观音山公园这么多年经历了一些挫折。由于地方政府个别官员对观音山公园不支持,甚至采取一些阻挠行为,确实造成了障碍。

  首先,个别人员纵容当地村民在观音山滥砍森林,强占公园林地私建别墅,新建经营性的停车场和餐厅,并以各种理由阻挠公园交通道路的扩建和改善,阻挠公园的正常经营与发展。

  其次,“从莞高速公路”“西气东输二线天然气管道工程”和“南方电网高压线路工程”,在手续不齐全,未得到观音山公园作为利益相关方的同意,且没有履行相关手续的情况下强行穿越观音山。三项工程导致观音山核心景观惨遭破坏,森林被砍伐。

  再次,近年来观音山作为民营国家森林公园,一直都是自筹资金、自谋发展,为当地企业发展树立了一个标杆。森林防火、森林病虫害防治都是自行解决,但是按照国家规定,这些应该有资金和政策支持。公园是在巨大的压力和孤立无援的状态下发展起来的。

  就观音山国家森林公园发展中面临的问题,与会专家展开了研讨并认为,观音山公园以合法的方式维护自身的权益并且得到最高人民法院的判决认可,有关方面理应尊重原国家林业局、最高人民法院的文件与判决,纠正其不当行为。

  公园经营成果受法律保护

  中国政法大学民商经济法学院副院长、中国民法学研究会副会长李永军表示,“最高人民法院在2013年有终审判决,已经确认了承包关系的合法性,公园的权益是受法律保护的。现在遇到的是一些实际权益的保护问题。工程穿越森林公园,按照有关法律规定,工程是可以通过的,但是必须符合法律规定。即使有关部门批准之后,也应该跟森林公园的经营者进行协商,对受损害的利益者确定补偿的金额。不是同意你通过了,就可以想怎么办就怎么办。关于有些村民乱砍滥伐的问题,按照民法来讲,破坏别人的财产,应该进行补偿。承包经营权和森林利益被损害,都是可以要求补偿的。”

  北京大学经济学院原院长、北京大学战略管理研究所所长晏智杰指出,民营资本承包集体森林资源,逐步升级,发展成为国家级的森林公园,功不可没,应该给予肯定。据2007年公园规划,允许批出一部分土地做商业经营。一旦经营,就有数百亿元收入的前景,于是个别不法官员开始介入,进行种种干扰破坏。目的就是要把观音山的经营管理成果拿过去,把经营管理权收回来,归那些干扰的人来掌握。这个事实的性质,从现在看到和反映的情况来看,就是作为一个民营企业家、民营经济,它的合法利益受到了侵犯。

  原国家环保部环评司司长牟广丰表示,从环评法来讲,工程如果涉及景区核心区和缓冲区,那就是完全违法。在边缘地带和实验区,经过有关部门同意是可以的。另外,按自然保护区条例,国家级自然保护区、省级自然保护区,乃至市县级自然保护区,国家自然保护区条例是通用的。工程方在未取得环评情况下的施工行为违反了环评法,公园方可以举报。

  中国行政法学研究会副会长湛中乐表示,从1999年到2016年,观音山可以算得上是民营资本或者社会资本,引入到国家或者地方环境保护、森林公园建设和维护方面的一个范例。尽管困扰不断,但总体上还算比较成功。从最高人民法院判决所确认的事实和法律关系来讲,公园产权是明晰的、合同的权利义务是清楚的,经营权和管理权是在公园方,这个是值得肯定的。

  湛中乐认为,环境保护法、森林法、城乡规划法等法律的实施,为公园的环境保护提供了一个最佳契机。在环境保护方面,国家和政府有更多的担当义务,对环境破坏行为的制裁力度和环境保护的责任逐步加大,再加上这几年国家推行依法治国,总体的大环境对公园的发展有利的。

  多渠道应对不作为

  原国家林业局退耕还林办公室副主任李青松表示,观音山国家森林公园为中国森林公园以及森林旅游的运作提供了很好的一个范例,模式非常好,符合现代林业发展的方向。最高法院判决的结果有两个进步,即中国法治的进步和生态文明的进步。

  国家的一些政策,企业应该享受到的没享受到。有的地方政府部门在执法、管理过程中,对于这些民营企业经营的范围有所选择,或者是消极作为,作为不到位,甚至不作为,这都是不应该的。对此该如何应对?有监察的渠道,也有法律的渠道。广东能有观音山这样一块地方,非常不容易。生态是不可替代、不可复制的,生态效益和经济效益两者是不能做比较的。

  中华环保联合会能源环境专业委员会执行会长兼秘书长王友昌指出,实际上这是一个经营承包问题。1999年到2016年,利益格局已经发生了很大的变化。在目前形势有利、政策有利且法律也有利的情况下,如何做好当地老百姓的工作?如何做好当地从村到镇到市里的工作?看来个别人原来可能不支持或者暗地勾结,或者其他原因,做了一些不利于企业经营权、管理权、承包权发展的事。观音山实践了绿色发展的理念,为广东保留了一块好山好水,这个经验应该从正面去总结。

  北京清华城市规划设计研究院顾问、副总规划师王兴国指出,国家级森林公园的批准有一个最基本的条件,必须在有效的保护生态环境和森林资源的前提下,这个是最重要的。而观音山十几平方公里的面积,可以说它在珠江三角洲是“绿色之肺”,也可以说是“东莞之肺”,所以它的生态作用是不容忽视的。在这种情况下,原国家林业局派了专家组到实地进行考察,经过20多位专家共同投票通过。

  国家森林公园批复以后,当地有关官员看到这一点,如果开发房地产,那经济效益就不是一个观音山所能做到的。在这种情况下,跌跌撞撞搞了这么多年,能够挺过来,应该是为之称道的。不但解决了数百名职工的就业问题,更重要的是保护了生态环境。根据与会者意见,王兴国建议:

  第一,要采取有力的措施,包括人为破坏和森林防火,病虫害防治及其他自然灾害防治,始终把保护资源放在第一位。

  第二,对于已经发生的对观音山经营有危害的、造成了不良后果的事情,应当坚决立案调查,前提就是有证据。涉及行政主管部门不作为,那就以不作为进行诉讼。凡是违法的,那就必须要通过法院解决。

  厘清关系谋求更大发展

  中国行政法研究会常务理事、中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊指出,若基于国家的需求,使得经营权改变、承包合同终止,那就要补偿,实际上这种情形没有发生,这个承包经营权还是有依据、有保障的,合同也是有效的,这是公园方权益保障的一个基础。

  中央党校教授王海光指出,第一,公园产权还是没有很明确,也可以看出在前期承包时有些问题是没有想到的。但是最高人民法院承包权官司打赢了,这奠定了在以后解决一切问题的法律基础。第二,公园定性到底是国家级的还是国家公园?国家级的公园,就应该做一个界定。第三,要把自我定位搞清楚,请一些法律专家界定公园的产权边界,这对公园下一步的工作是有帮助的。

  国家行政学院法学部教授魏宏表示,他对公园这类事情感触很深。农村主体产权制度没有处理好,加上公民权利意识淡薄,对公民财产权利的保护总体上是比较差的。要解决这个问题,最根本的是要解决农村土地产权制度。

  依法维权警示后者

  深圳大学法学院教授魏秀玲表示,在这样一个艰难的环境中来求生存,观音山舍弃了部分经济上的利益,在设法沟通没有效果的情况下用法律途径来解决经营当中碰到的问题。对三大工程违法事件,广东省林业局出具的一些文件,观音山法律顾问到原国家环保部信访得到的一些答复,都有相应的一些证据,但到了地方上往往会受到不公正的对待。甚至2012年因为工程急于施工,没有办理相应的补充手续,居然强行把公园员工隔离起来,在短时间内强行施工,造成既定的事实。有关部门甚至明知道违法情况存在,却采取了保持沉默的态度。

  现行的法律都有明确的规定,可是事实上有些公司以“公益”的名义在运作。在这种情况下,造成了一些违法强行施工的现象。当时在施工之前,他们也找当地有关部门开了协调会,甚至甩出“我们这项工程是一定要进行的”“你打官司去打”“该承担什么责任承担什么责任”这样的话。不过非常可喜的是观音山国家森林公园还是在艰难环境下求得了目前的生存现状。

  观音山公园的坎坷遭遇说明,一方面,具有文化驱动力、社会责任感的民营企业才会有强大的生命力,只有心中有梦,才能百折弥坚;另一方面,观音山公园面临的困境也充分说明,我国民营企业发展环境仍需完善,地方政府依法行政的理念亟待加强,企业的成长若没有法治的护航是很难取得长足发展的,更谈不上基业长青。作为地方政府有关部门,应当重塑营商环境优势,努力打造营商环境高地,激发民资的活力。

  环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。实际上,建设森林公园本身是一项大型公益事业,观音山公园不仅带动了自身旅游业的发展,还促进了当地相关第三产业的繁荣。同时,每年过千万的免费门票还惠及了社会大众。这些都值得人们,尤其是有关决策部门深思:我们应该怎样对待这样一个做出了巨大贡献的民营企业?(龚征,原文载2022年1月25日《中国商报》)

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