广东观音山:文旅样本捍卫生态文明的坎坷路

近期,广东观音山国家森林公园(以下简称观音山公园)生态文化旅游项目大放异彩:赏山水、品文化、悦性情。这里郁葱勃发的生态环境,熙攘往来的各地游客,构成了一幅天蓝地绿的大美画卷。游客在绿水青山中亲近自然,在人文活动中品味幸福,成为人民大众对美好生活向往的典型缩影。

  开园22年来,观音山公园不忘初心,砥砺逐梦,运用独特的文化驱动,以系列盛世活动为抓手,吹响文化旅游的号角。全力推动旅游业创新发展,擦亮南粤生态文化旅游名片,积极践行社会主义核心价值观,真正把生态文化资源转化成旅游产品,促进人与自然和谐共生,全力打造美丽中国的生态文明样本。

 

  纵观观音山公园的发展史,凸显着企业家勇于担当、敢于创新、追求卓越、全面发展的精神情怀。在传递旅游产业正能量方面,这恰似一曲激荡高昂、令人心潮澎湃的赞歌。然而,剥去表象人们会发现,观音山公园守护绿水青山、捍卫生态文明的艰辛故事、坎坷的心路历程令人触动。目前,观音山公园仍存在多个违规建设的工程项目破坏生态环境难以拆除,配套设施项目受阻等诸多困境,以及有关单位掣肘的影响。

  尽管如此,发展至今,观音山公园始终积极践行国家生态环境政策,努力实现绿色发展、平衡发展、协调发展和可持续发展,公园18平方公里的原始次生森林似一颗嵌入东莞工业带的生态文化明珠,被誉为“南天圣地、百粤秘境”。

  知行合一,方能致远。观音山公园董事长黄淦波表示,公园立足于生态文明传承保护,完善制度建设和实践检验,在发展中将自然生态与人文活动完美结合,在文化生态旅游方面满足游客对美好生活的向往。为此,公园管理团队将不畏艰辛、不惧困苦、鞠躬尽瘁,将这份文化旅游事业进行到底。

  从观音山公园的综合条件来看,已具备了良好的文化底蕴、强大的品牌影响力、成熟的营销模式。若能消除各种不利影响,发展势头不容小觑。作为国内首家民营国家森林公园,其发展历程经验、曲线走向以及成果成就具有标杆意义。不能人为设置桎梏,消弱其发展驱动力,无论国有还是民营,都应该给其一个鹰击长空竞自由的生存环境。

 

  (一)

  “欢迎您来观音山!”每次在外地与朋友告别时,黄淦波总爱这么说一句话。这或许是一种成功的友好展示,抑或一种不经意的语言宣传。每个和黄淦波交流过的人,都对他智者的思维、师者的风范印象深刻。

  对于观音山,黄淦波倾注了大量心血。1997年,东莞樟木头镇石新村委以自有的5.28平方公里山林为主体,自筹资金正式兴建观音山公园。因建设资金紧张,工程停停断断,难以为继。石新村委欲引资开发,屡遭失败。

  而此时,黄淦波却成了接盘这个“烫手山芋”的“冤大头”。他的做法令很多人费解,当时其事业正如日中天,家人与同事对此都极力反对,认为放着好端端的生意不做,去投资这个吃力不讨好的公益事业有些不值。

  这种说法并非没有道理。首先,观音山体量巨大,需要数以亿计的开发资金支持;其次,由于其本身所具有的公益性,投资回报率极低且周期漫长。更为关键的是,在当时,民营资本进入森林公园建设在我国尚无先例,没有经验可循。

  而对此,黄淦波却有着自己的看法:“观音山有生态美景,有良好的文化传承,这些资源本身就是一种优势,应该成为东莞的一张城市名片。我有信心、有责任把它做得完美,也算是对社会的一种回报。”

  正是这份沉甸甸的责任担当,让黄淦波投身于旅游事业。在朋友们看来,这个投资更像是一场奢华的赌局。而对黄淦波来说,赢,功在当今,利在千秋;输,倾家荡产,分文皆无。

  接手观音山,黄淦波身上企业家的创新能力日趋显现。建园之初,他就为观音山公园贴上了文化旅游的标签。至今,观音山公园十多届声势浩大的健康文化节、全国散文征文大赛、全国诗歌节、全国书法大展、摄影大赛等活动都获得了很大的社会反响。积极弘扬健康文化,通过文化的碰撞与互动,公园的民族性、艺术性、神秘性和多样性被展现得淋漓尽致,成为了文化旅游景区的样板。

  众所周知,东莞被称为制造之都,工业企业遍布城乡。作为我国第一家民营国家级森林公园,观音山公园在一定程度上为东莞带来了文化上的提升。“搭建一个净化心灵、陶冶情操、提升综合素质的舞台,让更多的人知道,东莞也有璀璨文化的一面。”黄淦波说。

  从文化、美学角度系统总结人类在长期森林经营中积累的智慧和经验,重新认识、协调人与森林的关系,探讨森林的文化和美学价值,以及如何在森林经营中注入文化与美学因素的技术,开展文化与美学层次的森林经营,是黄淦波的另一个愿望。发展旅游业,同时带动周边关联产业的发展,这也是黄淦波大力发展观音山公园的初衷之一。

  追求卓越品质,是黄淦波对观音山公园跨越发展的内在要求。不求大而全,只做精而专。在文化生态旅游领域,放眼全国,观音山公园独树一帜。在旅游精品打造上,其力求做到以文养心、以文化人、以文育人,弘扬社会主义核心价值观,真正把文化资源转化成旅游产品,在寓教于游中传承创新优秀历史文化。

  一组简单的数字就足以反映出观音山公园的生态成就:18平方公里区域内的森林覆盖率达到80%以上,现有各种植物1000多种、动物300多种。  发展史中的两个标志性事件足以说明观音山公园的行业地位:2005年其经国家林业局批准成为全国首家国家级民营森林公园;2010年跻身于国家4A级旅游景区行列。

  几个备受推崇的品牌活动足以彰显观音山公园的文化魅力:健康文化节、全国书法艺术大展、全国散文大赛、全国诗歌节、百场文艺汇演等文化旅游活动享誉旅游业界,成为“门票经济”向“旅游经济”过渡的引擎。

  观音山公园之所以能够成为美丽中国的生态文明样板,得益于改革开放的政策春风,归功于黄淦波22年来的励精图治。观音山公园领航南粤生态文化旅游,与黄淦波身上所展现的勇担当、敢创新、重品质的企业家精神密不可分。

  对于未来的发展,黄淦波坦言,将文化和健康定位为观音山公园品牌核心,致力于打造第五座中国文化名山。“做一个对后人有影响的文化项目,没有几十时间年是不可能的。”黄淦波称,其接手观音山公园时38岁,原本的工作目标是50岁退休,“清静的时光,清静的地方,焚香听琴,通读《大藏经》,那会是最大的享受”,没想到目前仍在为观音山公园的发展而奔波操劳。

  令他欣慰的是,观音山公园的一草一木、晨钟暮鼓,郁葱勃发的生态环境,熙攘往来的各地游客,构成如花的大美画卷让他感情释怀:有什么比做这份造福大众的旅游事业更快乐的?他甚至找不出让自己休息的理由。现实的境况也不允许他有丝毫懈怠,目前制约观音山公园发展的诸多问题亟待解决。

 

  (二)

  十年前,西气东输二线广深支干线穿越观音山带来的生态破坏仍未能完全修复。观音山公园负责人表示,尽管公园生态遭到了严重破坏,但至今也没有任何单位向公园经营方赔偿损失。公园为此曾多次向有关单位反映,但多年过去了,仍无回音。

  据《中国环境报》2012年报道,2010年3月观音山公园收到了樟木头镇政府转来的有关西气东输二线广深支干线穿越观音山的文件。按照文件,这一输气管道将通过打通隧道的方式穿越公园的核心区。

  观音山公园明确反对这份工程规划,并致函西气东输二线广深支干线粤桂项目分部要求对工程方案重新论证。尽管提出了意见,但公园方面并没有收到工程方的回复。在随后的近一年时间里,粤桂项目分部一直未与公园进行正面接触。

  2011年3月中旬,在西气东输二线广深支干线粤桂项目分部的要求下,公园方面向其致函同意这一路径方案,并希望尽快制定出有关赔偿方案和施工方案。据观音山公园方面透露,在公园方面的多次催促下,粤桂项目分部只是提供了一个没有具体赔偿内容的所谓赔偿方案和一个有着重大漏洞的所谓施工方案。

  2011年8月下旬,在未向公园方提交林业等主管部门同意工程穿越观音山路径施工方案的批准文件、施工及赔偿方案未与公园方面商量的情况下,粤桂项目分部突然组织工人及大型开挖机械进入公园内右边的笔架山进行违法强行施工。来自公园方面的数据显示,施工方砍伐近8000株林木,毁掉上万平方米的林地,连片山头在几天之内全部被破坏。

  公园负责人表示,根据《国家森林法》第四十四条以及《国家级森林公园管理办法》中第十五条的规定,“建设项目确需使用国家级森林公园林地的,应当避免或者减少对森林景观、生态以及旅游活动的影响,并依法办理林地占用、征收审核审批手续。建设项目可能对森林公园景观和生态造成较大影响或者导致森林风景资源质量明显降低的,应当在取得国家级森林公园撤销或者改变经营范围的行政许可后,依法办理林地占用、征收审核审批手续。”项目施工方显然违反了相关法律的规定。

  黄淦波认为,这一项目并未向公园方面提供国家、省、市等林业主管部门关于同意工程通过观音山公园的路径方案,未完成工程施工合法批复程序,属于典型的施工手续不全、违法违规施工。

  据观音山公园负责人介绍,西气东输二线广深支干线过东莞樟木头镇线路,最先选择的方案是沿着石马河铺设——这条河目前恰好是一条污水河,周围无人居住,利于施工。但最后确定的线路却是在观音山——全世界最大花岗岩观音雕像的脚下打两公里长的隧道通过。

  2011年10月中旬,广东省环保厅接到观音山公园的投诉,于2011年10月28日派广东省环境监察局会同东莞市环境监察分局执法人员对观音山段施工现场进行了检查。广东省环保执法人员指出,按照环境保护部环审〔2008〕318号文件规定,西气东输二线工程批广深支干线自观音山公园西侧边缘通过,线路不直接穿过观音山公园。

  在现场检查时,输气管线路径已变更为“以大开挖方式”穿越观音山公园,存在线路变更未经环保部门审批而违规施工的问题。针对违规施工的问题,广东省环保执法人员现场要求西气东输二线工程粤桂项目分部立即停止施工、补办项目线路变更环评文件审批手续。

  2011年11月4日,广东省环保厅发出通知,责令西气东输二线工程粤桂项目分部立即停止违规施工并补办补充环评文件报批手续,补充环评报告获得环保部批复后方可复工(粤环违改字〔2011〕30号)。

  2011年11月7日进行公示的《西气东输二线工程(东段)广州—深圳支干线观音山森林公园段变更环境影响补充报告》显示,在设计施工过程中,对广深支干线局部工程方案进行了调整。调整后在东莞市樟木头镇以沟埋敷设方式穿越观音山公园,穿越长度约为3公里。

  两年后,观音山公园的慈云阁上向东,观音山主峰笔架山的背脊裸露出的一道宽约30米、长约3公里的“疤痕”依然相当刺眼。当年埋设输气管线的泥土大部分仍呈裸露状,被雨水冲刷的沟壑十分明显。

  观音山公园管理人员表示,西气东输二线工程施工穿过的地带,宽度最窄9米、最宽达45米。这里的工程管道都是采用浅埋的方式进行施工的,由于输气管道采用的是浅埋方式,按照石油天然气管道保护法的相关规定,在管道线路中心线两侧各5米地域范围内禁止种植可能损坏管道防腐层的深根植物。覆土后的只能种植一些小型灌木,成活率低,根本不可能恢复以前的生态环境。

 

  (三)

  据《经济参考报》2013年报道,站在观音山公园的观光公路上,抬头望去,在不到100米的地方,6组高压线依次排开,宛如“五线谱”。 距这6组高压线不远处有4个刚建成的新塔基,塔基周围裸露的黄土十分醒目。这4个新塔基属于南方电网旗下东莞供电局的两个电力项目,是在未获得林地使用审批的情况下由东莞供电局强行建设的,被指未批先建。

  旧愁未去又添新忧。观音山公园内的4个已建成新塔基也困扰着黄淦波。2011年10月14日东莞供电局发给观音山公园的《关于协助观音山国家森林公园内送电线路工程施工的函》称,220千伏东莞至角布双回送电线路工程和110千伏鹿窝输变电配套线路工程的GN16和P3、P4杆塔处于观音山公园管理范围内,上述3基杆塔距离公园内观光公路较近,因需运输材料、设施,望公园方协助。黄淦波说,东莞供电局的这两个穿越观音山公园的项目属于未批先建。

  在国家级森林公园“动土”是有严格规定的。2013年7月3日,广东省林业厅在给广东电网公司《关于观音山森林公园内电网建设问题的复函》中称,东莞电力局两个电力项目需新征占用观音山国家森林公园的林地,按照国家林业局的有关规定,征占用国家森林公园的林地需征得观音山公园同意后报国家林业局审批。

  黄淦波表示,公园管理方自始至终都对影响、破坏国家森林公园景观的建设项目持保留态度,东莞供电局没经过他们同意就开始施工。按照规定,公园的同意是其办理占用、征用或者转让手续的前提,没有公园的同意,东莞供电局虽然取得了相关手续,但也涉嫌虚假申报。

  220千伏东莞至角布双回送电线路工程及110千伏鹿窝输变电配套线路工程位于观音山公园境内的杆塔进展如何?该项目的施工是否经过了观音山森林公园的同意?是否经过了国家林业局国家森林公园管理办公室的批准?是否已办理林地征用手续?就以上问题,东莞供电局方面回复称,森林公园内的在建线路已经东莞市相关政府部门评审同意,并征得了线路所在地的规划部门及相关社区居民委员会同意,同时亦先后取得了项目工程核准手续、水土保持方案和项目环境影响评估的同意批复。

  “在林地进行的任何建设项目都要经过林业部门审批,220千伏东莞至角布双回送电线路工程、110千伏鹿窝输变电配套线路工程这两个项目还没有获得国家森林公园管理办公室的同意。”东莞市林业局总工程师说。他表示,按照程序,东莞市林业局接到东莞供电局的材料后才能上报广东省林业厅,广东省林业厅再报请国家森林公园管理办公室批准。但是,因观音山公园方面不同意施工,东莞供电局还没有向东莞林业局提交材料。

  事实上,广东省林业厅并不赞同这两个电力项目穿越森林公园。广东省林业厅在给广东电网公司《关于观音山森林公园内电网建设问题的复函》中称:“由于220千伏角布输变电线路和110千伏鹿窝输变电线路都是高压输变电线路,穿越森林公园核心区将会给森林公园游客带来较大的安全隐患,因此,我厅建议贵公司对该输变电线路走向做必要的调整,避开森林公园或从公园边缘经过。”

  观音山公园负责人表示,公园核心区屹立的高压线不仅破坏了景区整体美观,并产生了一些安全隐患。而且会成为未来公园打造全域旅游小镇的拦路虎。观音山公园多次向有关部门反映问题,希望改迁路线,但没有回音。

  据《法制周末》2018年报道,穿越观音山景区的共有7组高压线路。黄淦波称,其中两组是森林公园成立以前原有的,剩下的5条高压线于2014年前陆续建成投运。2017年5月,东莞市观音山森林公园开发有限公司(以下简称观音山开发公司)曾向东莞市林业局申请政府信息公开,询问园内高压线路有无依法办理林业手续,市林业局统一回复,“至今没有收到相关高压线路办理使用林地手续和林木采伐的申请材料”。 通过政府信息公开,发现这些高压电网分别属于广东电网、东莞市供电局、东莞深能源樟洋电力有限公司(简称樟洋电力)和广东粤港供水有限公司。

  观音山开发公司申请政府信息公开时,致函最多的是东莞市环保局和广东省环保厅。记者看到,就森林公园内高压线路,两级环保部门多称“我局(厅)未受理该项目环评申请,故无该项目环评资料”。

  2003年9月1日起实行的《中华人民共和国环境影响评价法》,在第二十五条明确规定:“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设”。

  掌握高压线路未批擅建的证据后,观音山开发公司向东莞市环保局寄去《查处环境违法行为申请书》,请求环保部门依法履行法定职责,查处上述项目的环境违法行为。

  2017年7月28日,东莞市环保局致函观音山开发公司,题目为《关于樟木头镇森林公园输变电线路项目违法建设并投运的举报事项办理情况答复函》。答复函称,属于供电部门管理的高压线路投产时未履行相关环保手续,均于2015年1月1日前投产,根据环保部等上级部门“关于环保违法违规建设项目清理整顿”的文件要求,符合“清理整顿”的范畴。

  “广东粤港供水有限公司的110千伏金太线,属东深供水改造工程,由于该项目投运时间久远,正在进一步核实该线路的环评保护材料,确实发现违环境法行为的,将依法处理。”该函表明,樟洋电力的两组高压电路,已经于2005年投产,环保局据初步核查尚未履行相关环保手续,对此将依法进行处理。

  2018年11月9日,东莞市环保局回复称,针对排查出的输变电违法违规项目,广东电网东莞供电局委托有资质的环评单位已经编制完成了环评报告,经我局勘察、审查,认为其可以满足当前环境保护管理要求,予以备案。而对于樟洋电力公司的两条线路,东莞市环保局称已经做出责令改正和行政处罚决定,对其未批先建的环境违法行为进行了行政处罚,在接受行政处罚的同时,樟洋电力公司编制完成了环评报告,经过综合研判项目性质及实际环境影响后,依法对该项目作出了审批决定。

  就这样,观音山森林公园内的环境违法项目,在多年以后,变成了环境合法工程。一位长期关注环保问题的北京律师摇头叹息:“给这些具有安全隐患的项目补办手续,迁就放纵了违法行为,是对国家森林公园及游客安全的漠视。”

  针对观音山国家森林公园内的工业项目建设,观音山开发公司曾召开过专家论证会,中国林科院研究员侯元兆在会上说:“观音山已经成为了现代工业设施的场所,不再是一个自然场所,那么密、那么多的高压线经过国家森林公园,根据有关规定,高压线下面不能植树,高压线的经过,(密集的高压电网)让观音山完整的生态系统遭到破坏”。

  因拒绝高压线工程在公园内施工,观音山公园曾被当地供电部门纳入错峰限电对象。公园本身不是耗电量大的单位,所需电力主要是保障正常的照明及旅游配套服务。错峰用电导致了观音山几百名员工无法正常用餐,而同属一个地域片区和服务行业性的其他景点及酒店、零售企业均未被限电,唯独观音山公园被纳入了错峰限电对象。

  观音山公园作为重要的景区,每年接待超百万游客,但景区仅有山脚下的门楼至慈云阁办公楼区域才有基本电力保障,大部分旅游景点区域没有电力供应。因为电力不足、电力保障脆弱制约着公园的正常发展。

  中国政法大学民商经济法学院教授席志国指出,公园需要供电,根据《电力法》、国务院的实施条例,规定的非常清晰,现在的《民法典》648条也规定的非常清晰,向社会公众供电,不得拒绝用电人合理的订立合同要求,《电力法》29条有规定。针对一个森林公园,一个旅游景区,保障旅游景区正常的运营所需要的用电是合理的。这个公园要求供电,应该没有任何问题。有一个是强制缔约义务,只要提出缔约,不用承诺,合同就能成立。如果合同成立,供电局停止供电就是违约。

 

  (四)

  2008年11月6日,观音山公园接到东莞市新远高速公路发展有限公司函告称,即将筹建的从莞高速公路清溪支线将以3公里隧道的形式穿越观音山公园,并将以爆破的方式开挖隧道。根据设计,观音山隧道为分离式左右线隧道,设计为双向6车道,设计时速为每小时100公里。其中左边隧道长为3245米、右边隧道长3185米。

  观音山公园方面认为,这样的基础设施建设将严重破坏观音山公园的生态环境,也将对观音山公园作为国家AAAA级旅游景区产生不可估量的负面影响。2011年,观音山公园方面出于种种考虑,向广东省环保厅提出了自身的担忧。

  据广东省环保厅上报环境保护部环境监察局的文件显示,这一项目已经发改委、国土、环保、林业等部门批准,审批手续较齐全。环保执法人员到工程施工现场进行检查后,也未发现有地表裸露和植被破坏的情况。

  2011年12月13日广东省环保厅的执法人员到从莞高速公路东莞段穿越观音山公园段施工现场进行了调查,随后与观音山公园管委会负责人对隧道穿过观音山国家森林公园沿线进行了检查。穿越观音山公园的隧道进、出口已开始施工。

  观音山公园负责人认为,隧道工程虽尚未影响地面景观,但担心施工单位不按“全隧道穿越”的要求施工、施工过程及建成通车后对观音山景区及山顶观音石像产生影响的问题。对此,广东省环保厅执法人员做了较全面的解释,并表示欢迎该管委会及周边群众对该工程施工单位进行监督,发现问题及时报告有关部门查处。

  (五)

  西气东输二线广深支干线管道工程、电网公司的电力工程、高速隧道工程在观音山公园内施工,究竟会对生态环境带来多大影响?从事林业工作40多年的中国林科院研究员侯元兆认为,这些工程线路的架设或铺设,使森林公园变成了一个容纳工业设施的场所,丧失了自然景观的属性。将森林资源置于很大的风险中,使森林资产的价值也打了很大折扣,对森林公园的整体森林生态系统造成了严重破坏。

  侯元兆表示,森林生态系统是陆地生态系统中最重要的自然生态系统,与其他陆地生态系统相比,它是生物种类最多、生物生产力最大、生态效益最强的生态系统,特别是在维持自然界生态平衡、改善人类生存环境方面,它是应予以优先考虑的重要因素。他强调说:“其一旦遭到了破坏,不但会导致一些动物灭绝、生物生产力降低、局部环境污染,而且也会影响到一定区域内人类的生存与发展。”

  事实上,有关这三项工程是否应该穿越观音山公园的争议至今也没有停止。在国家森林公园核心区施工,没有完善必备的法律手续,尤其是未取得公园方的同意和国家林业局的批准,从保护环境的角度来讲,应该予以严惩。

  (六)

  据《中国商报》2018年2月9日报道,实际上,观音山公园发展后多次遭到地方势力的觊觎。

  自2004年起,为了提升品牌价值和管理水平,观音山公园开始着手准备申报国家级森林公园,并于2005年初向东莞市林业局报送了有关申报材料,请求其批准和支持,但东莞市林业局以没有申报国家级森林公园规划等理由不同意申报。

  2005年3月,观音山公园又先后三次向樟木头镇政府书面报告有关申报国家级森林公园的情况和面临的困难,请求镇政府向东莞市林业局报送有关资料,支持公园申报国家级森林公园。但镇政府却以没有先例为由拒绝了,景区前后三次送给镇政府的整套申报资料均无结果。

  按照《国家行政许可法》的规定,观音山公园直接向广东省林业厅申报国家级森林公园。经广东省林业厅和国家林业局审核,观音山国家级森林公园终于在2005年12月得到国家林业局批准成立,但当地政府却不予承认。

  随着观音山的名气越来越大,观音山公园却深陷当地政府强行收购风波。2006年初在观音山公园经营者不知情的情况下,樟木头镇发出公告:政府对观音山公园做了规划,并于6月8日下发文件,以“民营企业不能投资旅游产业”为由收购观音山公园。

  观音山公园负责人称,樟木头镇政府某领导口头通知以3000万元收购观音山,不是给现金,而是给一间实际价值不超过1500万元的旧厂房,而观音山公园此时的投资已过亿元。

  2006年10月10日,樟木头镇政府上报文件《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划的请示》,请求东莞市政府同意将观音山森林公园纳入到全市森林公园建设规划中。

  2006年11月11日,东莞市政府下发[东府办复(2006)912号]《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划问题的复函》称:“将观音山森林公园纳入银瓶嘴森林公园总体建设规划中,由市规划局重新规划、概算,镇政府负责涉及收回森林公园的经营权及征地的补偿问题,并由市、镇两级分担其工程建设资金。”

  2006年12月6日樟木头政府下发的[樟府函(2006)30号]《关于观音山森林公园经营权调整有关问题的函》称:“观音山森林公园做好经营权调整工作,于近日将相关资产、账目整理清楚,备齐相关资料,交中介机构进行评估,待评估结果出来后再商讨股份、经营权、补偿等有关问题。”

  根据《国家森林公园管理办法》第九条的规定:森林公园的撤销、合并或者变更经营范围,必须经由原审批单位批准。即观音山公园管理和经营主体的变更必须由国家林业局进行批准。针对东莞市政府及樟木头镇政府的单方要求,观音山公园向广东省林业厅和国家林业局森林公园管理办公室求助。

  东莞市政府、樟木头镇政府的意欲强行收购导致观音山公园陷入了经营困境。为此,观音山公园为了维护自身的权益多次以文件形式向上级部门反映。

  2007年,国家林业局森林公园管理办公室下发《关于请调查广东观音山国家森林公园权属纠纷的函》。该文件称:“根据相关法律,如果地方政府擅自改变国家级森林公园的权属,剥夺经营管理机构的合法权益,将十分不利于森林公园行业的发展。”

  当地政府于2007年4月在《东府办复》(〔2007〕264号)文中明确表示:改变观音山公园的权属、经营权等变更问题,樟木头镇政府应与石新社区、承包经营方协商解决。一时之间,观音山公园的困境得到了相对缓解。

  然而,2008年9月强行收购风波再起。观音山公园负责人表示,樟木头镇政府多次开会强调要强行“收回”观音山国家森林公园。2009年3月16日,樟木头镇政府某领导对黄淦波称,根据市委市政府的意见,镇里打算“收购”观音山公园,作价1亿元左右。

  黄淦波表示,如今,国家正大力推进法治化建设进程,并在很多重大领域都逐步向民营企业开放,为什么要把民营的观音山公园强行变更为国有的呢?

  尽管没能实现强行收购观音山的目的,但却因此影响到了公园的内外形象,加大了管理难度,增加了经营成本,损害了公园的建设和发展,尤其是影响到了外来引资,对公园未来的发展形成了潜在威胁。

  公开报道显示,按照国家林业局2007年批准的观音山公园总体发展规划显示,观音山公园内会展中心周围的1500亩区域可进行旅游附属设施建设。如果按2.0的容积率进行建设,1500亩土地性质改变后可开发近200万平方米的商品房。此外,公园外西侧还有一处20多万平方米的果园可进行商业、住宅开发,价值不菲。

  实际上,自观音山公园1500亩区域获批可进行旅游附属设施建设后,其蕴含的巨大商业价值遭到了一些人的觊觎。观音山公园方面认为,这也是观音山屡屡遭遇强行收购的真正原因。

  (七)

  在观音山公园遭遇强行收购无果后,2010年2月1日石新社区向东莞市第三人民法院起诉黄淦波和观音山森林公园开发有限公司,请求解除双方1999年签订的联合开发合同,要求法庭将观音山国家森林公园总体规划作废,将其降格为地方性森林公园。

  随后,黄淦波向广东省高院反诉石新社区,认为双方合作期间观音山景区遭到石新社区恶意侵害,请求法院判决石新社区停止侵害,继续履行合同。

  2010 年5 月7 日,广东省高院正式受理并立案。2010 年5月28日,广东省高院将石新社区向东莞市第三人民法院起诉黄淦波的案件一并移送审理。2010 年9月20日,石新社区向省高院申请变更诉讼请求,改“解除双方合同”为请求判决确认石新社区与黄淦波签订的联合开发合同无效。

  在庭审阶段,石新社区提供了一份2010年4月16日由多名村民签字的意见书,称黄淦波和观音山森林开发有限公司侵害村民权益、强烈要求收回公园经营管理权。对此,黄淦波认为,村民意见书不能代表1999年的村民意见,而当时国家的村民委员会组织法未就观音山承包需要通过村民会议做出相关规定。

  为了证明观音山景区在合同期间受到当地社区的非法侵害,黄淦波提交了一份2005年石新社区的复函,该复函内容主要反映了当时景区私砍林木种果树的问题。黄淦波还提交了有人在观音山兴建别墅的资料,证明石新社区默许观音山上违规建别墅。

  2012年底,广东省高院一审认定合同有效,黄淦波可继续经营观音山公园。广东省高院审理认为,至2010年9月20日石新社区主张合同无效为止,黄淦波、观音山公司承包观音山公园已超过10年,石新社区一直按合同收取承包费,石新社区称合同严重损害村民利益没有提供充分证据。

  广东省高院认为,黄淦波于2002年在东莞市工商局登记成立观音山森林开发有限公司,经营范围就是观音山的投资;2005年观音山获国家林业局批准设立观音山国家森林公园,均说明观音山公司经营观音山森林公园是合法的。

  一审宣判后,石新社区与黄淦波均向最高法院提起上诉。最高人民法院经多次复核审查,并组织专家多次质证、举证研判,于2014年3月30日对观音山经营权做出终审判决,判定石新居委会提出的证据不足以证明联合开发合同不能继续履行,驳回石新社区居民委员会的上诉,维持广东省高级人民法院的判决。

  至此,历时4年的观音山公园经营权之争尘埃落定,黄淦波赢得了这场官司。

 

  (八)

  按照“森林法”和“国家森林公园管理条例”的规定,未经国家森林公园同意和林业主管部门批准,任何单位和个人不得在国家森林公园内砍伐树木,建造别墅。

  观音山公园负责人称,2009年石新社区负责人明知道观音山公园已成为国家级森林公园,在未经公园同意和国家林业局批准的情况下,强行在公园内保安部宿舍旁砍伐近6亩森林,推平山坡约3800平方米,兴建了两幢大型别墅,后来因为水土流失严重导致山体滑坡而搁置。

   值得强调的是,以林地类型申请宅基地兴建住宅,是违反法律规定的。未回乡定居的香港籍人士取得东莞农村宅基地的使用权并获得《集体土地建设用地使用证》的合法性也遭到了观音山公园方面的质疑。

  根据规定,空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。观音山公园负责人称,这些规定在石新社区却成了一纸空文。

  实际上,观音山公园的别墅事件早就受到媒体的关注。据2012年7月《新快报》报道,观音山公园内累计发现别墅22幢。按照森林公园管理办法规定,在森林公园内即使修建一条索道也要报省和国家林业部门审批,但作为国家森林公园的4A景区的观音山,在此大肆修建别墅为何无人管?

  观音山公园负责人表示,由于景区管理方面并无土地所有权,只有经营权,所以管理上出现了极大困难,“我们曾向政府反映过,但政府说盖别墅是之前就约定了的,可以盖”。

2012年7月《新快报》报道显示,东莞市林业局办公室负责人表示,观音山问题不是林业部门一个部门能解决的,具体情况牵扯到了当地政府、景区管委会及社区。此前,该负责人接受采访时称,广东观音山公园本身先天不足,至今权属不清。

  对此,北京市才良律师事务所律师朱孝顶表示,在国家森林公园建造别墅,违反了森林公园管理办法和土地管理法。他分析,首先,森林公园土地属集体土地所有,根据土地管理法,任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,非本村村民怎么可以拥有土地权限?

  朱孝顶强调,无论是1987年还是1999年土地管理法都明确规定,农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地,这就意味着,即使村民要建房也必须是在预留的建筑用地上,“比如村里的空地可以建造房子,但不能在景区内毁林建房,不能变更林地用途”。

  对于曝光的观音山公园内建造22栋别墅事件,广东省林业厅有关负责人在2012年7月表示,已责成东莞市林业部门会同多部门联合开展调查工作。早在观音山公园成为国家森林公园前,园内部分土地产权转让便已经完成,园内的别墅建设不仅与林业部门有关,也涉及到国土、规划等部门以及社区和相关承包人。

  对此,中国建设管理与房地产法研究中心执行主任、中华全国律师协会行政法专业委员会执行委员王才亮表示:“园内的部分土地产权转让已经完成,因此园内的别墅建设的说法并不恰当。”他认为,一旦确定观音山景区为林场林地,建造别墅就必须变更土地使用性质,将土地变更为建筑用地,但依照土地管理法有关规定及国务院关于“严格控制土地用途管制”的相关规定,必须要在国土部门备案,国土部门必须要进行严格审查后方可同意。每一处都必须备案,否则就是非法的。必须前往规划部门审批报备后方可施工,否则将视为违规开工。

  (九)

  据《北青网》2017年报道,有游客称在观音山公园园内发现有豪华坟墓,很煞风景。对此,公园负责人称,这些私建坟墓已存在多年,系当地村民私建,管理人员对村民劝说阻止过,但仍无法制止他们私建坟墓。

  据《中国商报》2018年报道,观音山公园存在“豪华坟墓”的现象被媒体曝光后,东莞市林业局办公室工作人员很快便作出回应:当前正处于前期调查阶段,不能透露太多的具体细节。媒体曝光、监管部门及时回应,看起来工作效率和应对舆论监督的态度都还可圈可点,让人对问题的解决充满了期待,已有了较大的信心。可是“打脸”的是,距相关部门表态要进行“调查”过去一月有余,调查结果如何并未看到公布;至于解决问题的方案和措施,则更是无从谈起。

  有群众发现,近来观音山公园内的“豪华坟墓”不仅毫发无损,而且还用绿色网布铺盖了一层“保护色”。不知道这与媒体曝光以及相关部门的调查是否有直接关系。而从时间节点上来看,也颇为耐人寻味。有了这层“保护色”,问题还会进一步做调查吗,还能得到真正而彻底的解决吗?“豪华坟墓”的存在,无疑是非常严重的问题,试图掩盖问题,性质显然更为恶劣,其背后到底有什么猫腻?

  现如今,面对媒体曝光和群众反映的问题,很多地方、很多单位在回应中都会有“进行调查”、“进一步进行调查”之类的表述。没有调查就没有发言权,调查当然是有必要的。不过,千万不要只是例行公事、说说而已,更不要只是平息舆论、糊弄公众的一种“外交辞令”。相关部门所承诺的“调查”,到底有还是没有?即便由于情况过于复杂尚未有最终结论,那么截至目前到底进展到了什么程度,能否公布一个阶段性的调查报告?“调查”无限期拖延,问题便无限期搁置,不仅难以服众,更损害了相关部门的权威性和公信力。

  防止“正在调查”成为某些地方和单位应对舆论的挡箭牌、推诿扯皮的缓兵计,也应当引起全社会特别是各级政府的足够重视,对其危害性有个清醒认识,并采取措施予以监督和制约。

 

  (十)

  面对园内的违建行为,观音山公园方唯一能做的就是发现问题,及时向当地政府职能部门举报,但从结果来看,大都无疾而终。

  与之形成对比的是,观音山公园的旅游配套设标准化厕所、防火应急通道及蓄水池建设曾被叫停或处罚。

  2015年8月11日,国务院办公厅发文指出,提升旅游基础设施,要大力推进旅游厕所建设。国家旅游局通知文件亦要求,确保3A级以上旅游景区节日期间游客等候不超过10分钟。9月28日,广东省政府召开会议,要求各景区一定要充分认识旅游厕所建设管理工作的重大意义。随后,东莞市政府召开了全市旅游厕所建设管理工作会议,强调加快旅游厕所建设改造步伐。

  当时,观音山公园年接待游客达近百万人次,10年前建设的9座旅游厕所已无法满足游客的如厕需求。公园根据相关文件精神,将原有的3处厕所进行改(扩)建和新建,在人流量最为集中的观音广场建设一座三层共约1300平方米的标准化公厕。

  对此,观音山公园称,上述所谓“挖山开路”实为吉祥路(公园内部命名),该路段位于观音山公园内吉祥阁至动物园路段,全长约950米,属于飞云岭的一条边坡小路。此路由来已久,该路段一直都是泥沙路面,路宽7米至15米不等,历来都是周边村民上山的便捷通道并作为巡查之用。该路周边有多处坟墓,存在严重的防火安全隐患。2012年,西气东输天然气管道工程在公园强行施工时,大量施工车辆穿梭,又夯实了该路段。

  国家林业部门及旅游部门多次强调森林防火是生态文明建设的安全保障,是森林资源保护的首要任务。2017年6月,观音山公园为执行林业及旅游主管部门的防火要求,在原有泥沙路的基础上平整、铺设了一条防火应急通道,用于防火巡查及重大节假日应急疏导人群。平整之后的吉祥路在国庆及元旦旅游旺期接待过程中对游客进行了有效的疏导,发挥出了重要作用。

  对于东莞市林业局下发的林业行政处罚先行告知书所述事项,观音山公园认为,东莞市林业局认定事实错误,不服东莞市林业局做出的拟处罚决定,并在听证申请书中表明:“公园一方没有挖山开路。认定的那条路是历史上形成的,一直都在使用,路上也从来没有树木。因为历史上这里有采石场,这条路当时就有,这是众所周知的事实。公园并没有破坏任何植被和森林面貌。”

  上述听证申请书还指出,2011年底西气东输工程就直接使用了那条路,还在路的中段周边取了大量土,并且也未在被其破坏取土的地面补种树林、恢复原貌,形成了现在道路周边的低洼地域和裸露地块。当时公园方已向当地政府部门进行过举报,但此事一直未处理。

  这次行政处罚先行告知书中所测量的面积正是当年西气东输工程留下的“遗迹”。上述面积与公园方的道路修理行为完全无关。公园方对道路进行修理,是在原有路面对道路的宽度进行了缩窄,这是明显的事实,完全不需要也不可能砍伐林木、破坏森林。本次对道路面积进行测量未能做到实事求是,测量面积与事实严重不符。道路是历史形成的,公园并没有改变道路的性质,不存在擅自改变林地用途的行为。

  “前事不忘,后事之师”,面对火灾频发的险情,观音山公园称,依据国家林业局批准的《广东观音山国家森林公园总体规划方案》,落实国家林业局的总体规划要求,依据“森林法”及其“实施细则”“安全生产法”和《广东省旅游条例》,落实森林防火隔离带建设(含储备消防水源)、方便游客在遇到突发安全事故或突发森林火灾的情况下由应急通道撤离,这是维护广大人民群众生命安全的基本需要,也是保护森林安全的基本需要。在报建手续方面,观音山公园存在着很大难题:“林权证”的使用权人未变更为承包人,直接导致公园开发建设的所有行政许可无法进行申报。

  (十一)

  据《中国商报》2018年2月报道,长期以来,观音山公园内的乱砍滥伐、毁林种果现象频发。对此,观音山公园于2014年委托沧州科技事务司法鉴定中心对公园内现有荔枝树的总面积进行鉴定,确定公园范围内至少存在荔枝林13块,共计1085.91亩。

  观音山公园负责人称,自2003年起,观音山公园境内的仙泉水库四周及森林公园正门的两侧区域便开始有村民砍伐森林种植荔枝树的情况。观音山公园内大规模的毁林种果最早发生在2004年。

  根据《东莞观音山森林公园联合开发合同书》第四条联合开发项目中第二条的约定:门楼以内包括飞云山、笔架山、仙宫岭、观音山等在内的山林和原始次生林,即门楼以内的土地都属观音山开发权内。

 

2009年7月有不明人士在观音山公园青云路附近私自开道,企图盗运林区珍贵木材,被公园的护林员报警处理。2013年、2014年,公园护林员发现多起盗砍树木的现象,肇事者多为附近村民。2015年国庆期间,公园护林员发现在一较为隐蔽的山坳处堆着一些砍伐的原始植被,许多树已经长到了直径20-40厘米。

  公园入口左侧的山坡,该区域占地面积达到数百亩,这里经常有村民前来砍伐林木,并种有荔枝树。林业专家表示,种植果树需要用药灭草,从而造成种植的土地大多裸露,容易引起水土流失。

  观音山公园数次将毁林种植果树等情况以书面、口头形式向各部门反映,但结果令人失望。2015年面对观音山公园的反映,东莞市林业局认为“历史问题不要再翻旧账”,并称种植荔枝林的地方是村民的自留山,观音山公园没有给过任何经济补偿。

  (十二)

  2007年观音山公园门票价格被东莞市物价局批准为通票每人次45元,在当时的特定环境下,公园门票价格被纳入了政府指导价。

  至今,公园的门票价格从未进行过调整。尽管如此,公园仍主动为年满60岁的老人、当地居民、现役军人、残疾人士等特殊群体实行免收门票等优惠政策,免票金额至今已超亿元。

  据介绍,偏低的公园门票价格已不利于公园的可持续发展。由于公园受多方面制约,基础服务设施无法正常启动,公园的盈利模式比较单一,90%的经济收入主要还是来自于门票。

  观音山公园负责人介绍,近几年公园的经营维护成本数倍增长,而公园门票的价格却仍停留在10年前的水平。公园门票受政府指导价的限制,已经不能客观反映价值与价格的内在关系,亦严重制约了景区的升级换代和可持续发展。

  2014年,公园以向东莞市物价局发函申请取消政府指导价,进入市场调节价。同年7月25日,东莞市物价局发函指出:“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。”7月30日,观音山公园给东莞市发改局、物价局复函说明,观音山公园是一家纯民营企业投资开发的景区,非享受公共财政支持的事业单位或公益机构,也非政府“利用公共资源建设的景区”,不属于价格法和旅游法所调整的范围与对象。

  2014年11月4日,东莞市发改局复函认为,公园属于利用集体林地资源建设的国家级森林公园,根据有关法律规定,决定不同意放开观音山公园门票价格,继续执行政府指导价管理。

  (十三)

 

  22年前观音山只是一座名不见经传的青山;22年栉风沐雨,观音山公园现在已经成为岭南知名的旅游胜地。在竞争激烈的旅游市场中,观音山公园先后被授予“国际生态安全旅游示范基地”“中国最具发展潜力的企业”“中国十佳休闲景区”“中国最佳旅游目的地”“广东省服务业100强”“2012广东人最喜爱的旅游目的地”等荣誉称号。

  多年来,观音山公园在发展中始终涌动着与时俱进、改革创新的生态文明浪潮,实践着人与自然和谐共生,提升了社会文明水平的现代化发展高度,其发展历史与建设美丽中国不谋而合。

  观音山公园自2004年成功举办首届健康文化节以来,就以其鲜明特色的主题、不拘一格的活动形式、丰富多彩的节目内容,搭建起一个“促进文化进步、倡导健康生活、共建和谐社会”的交流平台,并逐渐形成了其特有的社会影响力和价值体系。

  在作家、诗人笔下,观音山的每一株草木、每一泓清泉、每一座峰峦都是向善的经卷,伴随着晨钟暮鼓轻轻击响的玄机,给世人带来启迪和顿悟。在文化学者看来,观音山不仅演绎了一段美丽的神话传说,还时刻传承着岭南源远流长的宗教文化,犹如年代久远的古物,涤除外界的喧嚣尘埃,自身的价值弥足珍贵。在游客心中,观音山是生态文化旅游的首选之地。这异彩纷呈,人文景观与自然景观交相辉映。

  黄淦波表示,观音山公园力推文化品牌和生态文明建设,是企业顺势发展的需要,更大的意义在于继承与发展传统文化遗产,发挥文化在可持续发展中的作用,唤起全社会、全民族的生态与环境意识,正确认识人与自然的关系。

  观音山公园的发展经验与做法具有实践性的标本意义,其创新发展的模式可为全国其他轰轰烈烈的森林公园建设提供一种成熟的路径参考。它的生态文化发展理念顺应了时代潮流,正承载着工业化进程中生态环境的修复功能,既符合国家既定的绿色发展的主流趋势,又提升了公园本身的社会价值,应当大有可为。

  从观音山公园的坎坷遭遇说明,一方面,具有文化驱动力、社会责任感的民营企业才会有强大的生命力,只有心中有梦,才能百折弥坚;另一方面,观音山公园面临的困境也充分说明,我国民营企业发展环境仍需完善,地方政府依法行政的理念亟待加强,企业的成长若没有法治的护航是很难取得长足发展的,更谈不上基业长青。作为地方政府,应当重塑营商环境优势,努力打造营商环境高地,激发民资的活力。

  目前,全国范围内的生态文明理念已深入人心,环境保护合力集聚形成,绿色发展底色日益亮丽。无论是一座城市,还是一家企业的强盛与持续辉煌,都离不开文化的支撑和生态文明的抚育。环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。实际上,建设森林公园本身是一项大型公益事业,观音山公园不仅带动了自身旅游业的发展,还促进了当地相关第三产业的繁荣。这些都值得人们和当地政府决策部门的深思。

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